1.1. Giriş:Sözleşmeli Personel pozisyonlarında 04.06.2011 tarihi itibariyle çalışmakta olan ve 657 Sayılı kanunun 48 inci maddesinde belirtilen genel şartları taşıyanlardan otuz gün içinde yazılı olarak başvuranların, pozisyonlarının vizeli olduğu teşkilat ve birimde, bulunduğu pozisyon unvanıyla aynı unvanlı 190 sayılı kanun hükümleriyle kararnameye ekli cetvellerde memur kadrolarına, bulunduğu pozisyon unvanıyla aynı unvanlı memur kadrosu olmaması halinde, anılan kanun hükmünde kararnameye ekli cetvellerde yer alan kadro unvanlarıyla sınırlı olmak ve sözleşmeli personel pozisyonlarına ilişkin vize cetvellerindeki nitelikler dikkate alınmak suretiyle Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığınca müştereken belirlenen memur kadrolarına, 04.06.2011 tarihinden itibaren atanacağı hüküm altına alınmıştır.
Ancak; yapılan bu değişiklik çalışanların kazanılmış haklarında ve özlük haklarında bazı kayıpları da beraberinde getirdi. Yılık izin süreleri, kademe derece intibakları, buna bağlı olarak ek ödeme ve tazminat oranlarının düşüklüğü, tayin ve becayişlerde ki mağduriyetleri gibi.
Üniversitelerde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 4/B maddesi kapsamında sözleşmeli personel olarak çalışmakta iken, 632 sayılı Kanun hükmünde Kararname ile yine 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 4/A maddesi kapsamında büro personeli kadrosuna atanarak çalışan personel, Bilgisayar işletmeni, Ayniyat Saymanı, Şef kadrosu almak üzere atama, yükseltme ve unvan değişikliği sınavlarına başvurduklarında, maaşlarının üniversitenin öz gelirlerinden veya Döner Sermayeden karşılanması nedeniyle boş bulunan bu kadroların maaşlarının özel Bütçe dışında karşılananlara verilmeyeceği gerekçesiyle kurumlarının açtığı görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarına alınmamaktadırlar. Diğer taraftan bu personel kurumu içinde bir başka fakülte veya yüksek okula geçmek istediğinde aynı gerekçe ile geçişleri de engellenmektedir.
Bu yazımızda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 4/B ve 4/A statüsünde çalışırken maaşlarını üniversitelerin öz gelirinin toplandığı sağlık kültür ve spor dairesi başkanlıkları ile döner sermaye işletmelerinde çalışan 632 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile memur olan personelin üniversitenin başka birimlerine geçişleri, açılan görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavlarına alınmalarına ve aylıklı vekâlet edip edemeyecekleri konuları değerlendirilecektir.
- 2. Mevzuat Hükümleri
Bu kapsamda ana düzenleme olarak 632 sayılı “Devlet Memurları Kanunun 4’üncü maddesinin (B) Fıkrası ile 4924 Sayılı Kanunun Uyarınca Sözleşmeli Personel Pozisyonlarında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname” ile 657 sayılı Kanun’a Geçici 37’inci madde eklenmiştir. Sözleşmeli kamu çalışanlarının kadroya geçirilmeleri söz konusu geçici madde hükümlerine göre uygulanmasında ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermeye Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkalığı yetkili kılınmıştır.
Söz konusu düzenleme ile genel olarak 04.06.2011 tarihinde 657 sayılı Kanunun 4/B maddesi ve 4924 sayılı Kanun uyarınca kamu kurum ve kuruluşlarından sözleşmeli olarak görev yapanlardan isteyenlerin, bu tarihten sonra bir ay içinde kurumlarına başvurmaları halinde iki ay içinde memur kadrolarına geçmelerine imkân sağlanmıştır. Bu kişiler 657 sayılı Kanunun “İstihdam şekilleri” başlıklı 4 üncü maddesinin (B) fıkrasında sayılan “sözleşmeli personel” statüsünden, aynı maddenin (A) fıkrasında belirtilen “memur” kadrolarına alınacaklarına ilişkin düzenleme yapılmıştır. 632 sayılı KHK kapsamında kamu kurum ve kuruluşlarında sözleşmeli olarak görev yapanlardan isteyenlerin, 04.06.2011 tarihinden itibaren bir ay içinde kurumlarına başvurmaları halinde iki ay içinde memur kadrolarına geçmelerine imkân sağlanmıştır.
3. 632 Sayılı KHK’nin Kapsam ve Uygulanması
Bilindiği üzere, 632 sayılı KHK ile 657 sayılı Kanuna Geçici madde 37 eklenmiştir. Buna göre; “Geçici madde 37- Kamu kurum ve kuruluşlarının merkez ve taşra teşkilatı ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, ayın veya haftanın bazı günleri ya da günün belirli saatleri gibi kısmi zamanlı çalışanlar ile yükseköğretim kurumlarının araştırma-geliştirme projelerinde proje süresiyle sınırlı olarak çalışanlar hariç olmak üzere, 4 üncü maddenin (B) fıkrası ve 10.07.2003 tarihli ve 4924 sayılı Eleman Temininde Güçlük Çekilen Yerlerde Sözleşmeli Sağlık Personeli Çalıştırılması ile Bazı Kanun ve Kanunun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Uyarınca vizelenmiş veya ihdas edilmiş sözleşmeli personel pozisyonlarında bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte çalışmakta olan ve 48 inci maddede belirtilen genel şartları taşıyanlardan otuz gün içinde yazılı olarak başvuranlar pozisyonlarının vizeli olduğu teşkilat ve birimde bulunduğu pozisyon unvanıyla aynı unvanlı 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye ekli cetvellerde yer alan memur kadrolarına, bulunduğu pozisyon unvanlarıyla aynı unvanlı memur kadrosu olmaması halinde, 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli cetvellerde yer alan kadro unvanlarıyla sınırlı olmak ve sözleşmeli personel pozisyonlarına ilişkin vize cetvellerindeki nitelikler dikkate alınmak suretiyle Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığınca müştereken belirlenen memur kadrolarına, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altmış gün içinde kurumlarınca atanırlar.
4 üncü maddenin (B) fıkrası ve 4924 sayılı Kanun uyarınca çalışmakta iken bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce askerlik, doğum, milletvekili ve mahalli idareler genel ve ara seçimleri ile ücretsiz izin nedeniyle görevlerinden ayrılanlardan ilgili mevzuatına göre yeniden hizmete alınma şartlarını kaybetmemiş olanlar hakkında da bu madde hükümleri uygulanır. Bunlar için birinci fıkrada belirtilen süreler yeniden hizmete alındıkları tarihten itibaren başlar.
Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce 4 üncü maddenin (B) fıkrası ve 4924 sayılı Kanun uyarınca çalışmakta iken 24.11.2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun hükümlerine göre aile hekimliği uygulamasında görev alanlar hakkında görevlerinden ayrılmalarına gerek kalmaksızın bu madde hükümleri uygulanır.
Bu madde hükümlerine göre memur kadrolarına atananların 4 üncü maddenin (B) fıkrası ve 4924 sayılı Kanun uyarınca sözleşmeli personel pozisyonlarında geçirdikleri hizmet süreleri, öğrenim durumlarına göre yükselebilecekleri dereceleri aşmamak kaydıyla kazanılmış hak aylık derece ve kademelerinin tespitinde değerlendirilir. Bunlar atandıkları kadronun mali ve sosyal haklarına göreve başladığı tarihi takip eden aybaşından itibaren hak kazanır ve önceki pozisyonlarında aldıkları mali ve sosyal haklar hakkında herhangi bir mahsuplaşma yapılmaz.
Bu madde kapsamında memur kadrolarına atananlara iş sonu tazminatı ödenmez bu personelin önceden iş sonu tazminatı ödenmiş süreleri hariç, iş sonu tazminatına esas olan toplam hizmet süreleri, 8.6.1949 tarihli ve 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununu uyarınca ödenecek emekli ikramiyesine esas toplam hizmet süresinin hesabında dikkate alınır.
Bu madde kapsamında sözleşmeli personelin atanacağı memur kadroları, 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli cetvellerde yer alan sınıf, unvan ve derecelerine uygun olmak şartıyla, başka bir işleme gerek kalmaksızın atama işlemlerinin yapıldığı tarih itibariyle ihdas edilerek kurumların 190 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli cetvellerin ilgili bölümlerine eklenmiş ve memur kadrolarına atananların pozisyonları başka bir işleme gerek kalmaksızın iptal edilmiş sayılır. İhdas edilen kadrolar ile iptal edilen pozisyonlar; unvanı, sınıfı, adedi, derecesi, teşkilatı ve birimi belirtilmek suretiyle birinci fıkrada belirtilen altmış günlük sürenin bitiminden itibaren iki ay içinde Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığına bildirilir.
Bu maddenin uygulanmasında ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermeye Maliye Banklığı ve Devlet Personel Başkanlığı yetkilidir.” Hükümleri yer almaktadır.
- 4. Sözleşmeli Personelin Atanacağı Memur Kadrolarının Teşkilatı ve Birimi
657 sayılı Kanunun Geçici 37 inci maddesinde kapsama dahil sözleşmeli personelin atanacağı memur kadrolarının, sözleşmeli personelin pozisyon unvanlarının vizeli olduğu teşkilat esas alınarak ihdas edilmiş ve kurumların 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli cetvellerin ilgili bölümlerine eklenmiş sayılacağı hüküm altına alınmıştır.
Buna göre kapsama dahil sözleşmeli personelden memur kadrolarına atanmak isteyenlerin kadroları, sözleşmeli personelin pozisyon unvanları; merkez teşkilatına vizeli olanlar için merkez teşkilatında, taşra teşkilatına vizeli olanlar için taşra teşkilatında, döner sermayeye vizeli olanlar için döner sermayede ve yükseköğretim kurumları adına giderleri öz gelirlerden karşılanmak üzere sağlık, kültür ve spor dairesi başkanlığı teşkilatında ihdas edilmiş sayılacağı Maliye Bakanlığının yayınladığı uygulama rehberinde belirtilmiştir.
5. Memur Kadrosuna Geçen Personelin Yer Değişikliği İsteği
2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunun 20 inci maddesinde; bu yasada hüküm bulunmayan hallerde 2547 sayılı Yükseköğretim Yasası ile 657 sayılı Devlet Memurları Yasasının uygulanacağı kuralına yer verilmiştir. 657 sayılı Yasanın 74 üncü maddesinde; “Memurlar bu Kanuna tabi, kurumlar arasında, kurumların muvafakati ile kazanılmış hak dereceleri üzerinden veya 68 inci maddedeki esaslar çerçevesinde derece yükselmesi suretiyle, bulundukları sınıftan veya öğrenim durumları itibariyle girebilecekleri sınıftan, bir kadroya nakilleri mümkündür. Kazanılmış hak derecelerinin altındaki derecelere atanabilmeleri için ise atanacakları kadro derecesi ile kazanılmış hak dereceleri arasındaki farkın 3 dereceden çok olmaması ve memurların isteği de şarttır.” Hükmüne yer verilmiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 72 inci maddesinin 1 inci fıkrasında, “ Kurumlarda yer değiştirme suretiyle atamalar; hizmetlerin gereklerine, özelliklerine, Türkiye’nin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik ve yakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adil ve dengeli bir sistem içinde yapılır.” 2 inci fıkrasında, “ Yeniden veya yer değiştirme suretiyle yapılacak atamalarda; aile birimini muhafaza etmek bakımından kurumlar arasında gerekli koordinasyon sağlanarak memur olan diğer eşin de isteği halinde ataması, atamaya tabi tutulan memurun atandığı yere 74 ve 76’ıncı maddelerde belirtilen esaslar çerçevesinde yapılır. Yer değiştirme suretiyle atanmaya tabi memurun atandığı yerde eşinin atanacağı teşkilatın bulunmaması ya da teşkilatı olmakla birlikte niteliğine uygun münhal bir görev bulunmaması ve ilgilinin de talebi halinde, bu personele eşinin görev süresi ile sınırlı olmak üzere izin verilebilir.” Son fıkrasında, “ Memurların atanamayacakları yerler ve bu yerlerdeki görevler ile kurumların özellik arz eden görevlerine atanabilmeleri için hangi kademelerde ne kadar hizmet etmeleri gerektiği ve yer değiştirme ile ilgili atama esasları Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirlenir. Kurumlar atamaya tabi olacak personeli için bu yönetmelik esaslarına göre Devlet Personel Başkanlığının görüşünü almak suretiyle bir personel ve atama hazırlar.” Hükmü yer almaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 76. maddesinde de; “Kurumlar, görev ve unvan eşitliği gözetmeden kazanılmış hak aylık dereceleriyle memurları bulundukları kadro derecelerine eşit veya 68. maddedeki esaslar çerçevesinde daha üst, kurum içinde aynı veya başka yerlerdeki diğer kadrolara naklen atayabilirler.” hükümlerine yer verilmiştir.
Anılan düzenlemelerle, memurların görev ve unvan bakımından atanmaları hususunda idareye takdir yetkisi tanınmakla birlikte, bu yetkinin ancak kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek kullanılacağı; belirtilen unsurlara uyulmadığının kanıtlanması ya da bu durumun yargı yerlerince saptanması halinde ise, idari işlemin sebep ve amaç yönlerinden hukuka aykırılığı nedeniyle iptalinin gerekeceği yerleşmiş yargısal içtihatlarla kabul edilmiş bulunmaktadır. Bu bakımdan, atama işlemine dayanak olan gerekçenin de yukarıda anılan hususlar dâhilinde değerlendirilmesi; yapılacak değerlendirmede kamu yararı, hizmet gerekleri gibi kriterlerin yansıra, ilgilinin durumu ve olaya özgü somut verilerin birlikte dikkate alınması gerekmektedir.
Üniversitelerde 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 4/B maddesi kapsamında sözleşmeli personel olarak çalışmakta iken, 632 sayılı Kanun hükmünde Kararname ile yine 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 4/A maddesi kapsamında büro personeli kadrosuna atanarak çalışan personel, üniversitenin Hastane ve Sağlık Spor Kültür Dairesi dışındaki başka birimlerine (Fakülte, Yüksekokul, Enstitü, Merkezler gibi) geçmek için başvurduklarında, maaşlarının üniversitenin öz gelirlerinden veya Döner Sermayeden karşılanması nedeniyle, maaşlarının özel Bütçe dışından karşılananlara yer değişikliği verilmeyeceği gerekçesiyle yer değişikliğine izin verilmemektedir. Görüldüğü gibi 632 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile memur olanların kendi kurumlarının birimleri arasında veya başka kurumlara yer değişikliğini engelleyen bir hüküm bulunmamaktadır. 632 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile memur kadrosuna geçenlerin 657 sayılı Kanun 74 ve 76’ıncı maddelerinin maaşlarının öz gelir ve döner sermayeden karşılandığı gerekçesi ile yararlandırılmamaları 657 sayılı kanuna aykırı bir uygulama olduğu değerlendirilmektedir.
6. Memur Kadrosuna Geçen Personelin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Sınavlarına Başvurması
657 sayılı Devlet Memurları Kanunun “Bir sınıftan başka bir sınıfa geçme” başlıklı 71 inci maddesinde “Memurların eşit dereceler arasında veya derece yükselmesi suretiyle sınıf değiştirmeleri caizdir. Bu şekilde sınıf değiştireceklerin geçecekleri sınıf ve görev için bu Kanunda veya kuruluş kanunlarında belirtilen niteliklere sahip olmaları şarttır. Bu durumda sınıfları değişenlerin eski sınıflarının derecesinde elde ettikleri kademelerde geçirdikleri süreler yeni sınıflardaki derecelerinde dikkate alınır.
Kurumlar, memurlarını meslekleri ile ilgili sınıftan genel idare hizmetleri sınıfına veya genel idare hizmetleri sınıfından meslekleri ile ilgili sınıfa, görev ve unvan eşitliği gözetmeden kazanılmış hak aylık dereceleriyle atayabilirler.
Eski sınıflarında, görev alacakları yeni sınıfa göre memurluğa daha yüksek bir derece ve kademeden başlamış olup da sınıf değiştirenlerin yeni görevlerindeki ilk ilerleme süreleri eski sınıflarında kazandıkları derece ve kademelere tekabül eden süre kadar uzatılır ve bu süre tamamlanıncaya kadar kendilerine sınıf değiştirmeleri sırasında bulundukları derecede kademe ilerlemesi verilmez.” hükmü bulunmaktadır.
Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin ( a) bendinde görevde yükselme “657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi görevlerden bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde sayılan görevler ile kurumlarca çıkarılacak özel yönetmeliklerde belirlenen görevlere aynı veya başka hizmet sınıflarından yapılacak atamaları,” olarak tanımlanmıştır.
Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurların, mezuniyet ile kazanılan unvanlara atanmaları “Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik” hükümlerine göre unvan değişikliği sınavına tabidir.
Bir başka deyişle bir memurun mühendis olması, bir memurun hemşire olması, bir memurun tekniker olması, teknisyen olan bir memurun mühendis olması gibi tüm durumlar, unvan değişikliği sınavına tabidir.
Bu tespit, kurum içi atamalarda olduğu gibi kurumlar arası atamalarda da bu şekildedir.
Anılan Yönetmeliğin 15 inci maddesinde “Kurumlar, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak öğrenim düzeyi ile hizmet süresi, alt görevlerde bulunma süresi, sicil ve disipline ilişkin şartlar ile bunlar için verilecek görevde yükselme eğitiminin ilanı, şekli, süresi, konuları, ağırlıkları ve kapsama dahil edilecek diğer unvanlar ve bunlara ilişkin seçme kriterlerini, yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konulara ilişkin diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının olumlu görüşünü alarak çıkaracakları yönetmelikle düzenlerler.
Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı tarafından yürürlüğe konulan Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliği 12.11.2005 tarihli Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
Yükseköğretim Üst Kuruluşları İle Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme Ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin Tanımlar başlıklı 4 üncü maddesinde “Görevde Yükselme: Bu Yönetmelikte belirtilen aynı veya başka hizmet sınıflarındaki alt görevlerden üst görevlere yapılacak atamaları” ve “Alt Hizmet Grubu: Aynı düzeydeki unvanların gruplandırılmasını,” ifade edeceği belirtilmiş bulunmaktadır.
Diğer taraftan, “Görevde yükselme sınavı sonucu atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 8 inci maddesi kadrolara atanabilmek için En az olması gereken eğitim şartını belirtmiştir.
Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumları Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Yönetmeliğinin “Kapsam” başlıklı 2 inci maddesinde yönetmelikte belirlenen kadrolara görevde yükselme ve unvan değişikliği suretiyle atanabilmek için “memur” olmanın gerekli koşul olarak belirlendiği açık olup ayrıca 632 sayılı kanun hükmünde kararname ile ilgili yönetmelikte sınava girebilmek için döner sermaye ya da öz gelir kadrosunda görev yapmama gibi bir şarta yer verilmediği dikkate alınmalıdır. Döner sermaye gelirlerinden maaş alan personelin açılan sınavlara müracaatlarında bir sakınca yoktur. Dolayısıyla, üniversiteler tarafından açılan, atama yükselme ve unvan değişikliği sınavlarına atanmak üzere başvuruda bulunan 632 sayılı KHK’ye göre memur kadrosuna geçen personelin, maaşların üniversitenin öz gelirlerinden karşılanması nedeniyle boş bulunan bu kadroların maaşlarının hazine yardımı dışında karşılananlara verilmeyeceği şeklindeki cevabın kanuni dayanağı bulunmamaktadır.
7. Memur Kadrosuna Geçen Personelin Ücretli Vekâleten Görevlendirilmeleri
Bilindiği üzere, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 86’ıncı maddesinin birinci fıkrasında, “memurların kanuni izin, geçici görev, disiplin cezası uygulaması veya görevden uzaklaştırma nedeniyle işlerinden geçici olarak ayrılmaları halinde yerlerine kurum içinden veya diğer kurumlardan veya açıktan vekil atanabilir.” Hükmü; 175 inci maddesinin ikinci fıkrasında ise, kurum içinden veya diğer kurumlardan vekâlet edenlere vekâlet aylığı ödenebilmesi için, vekilin asilde aranan şartları taşımasının zorunlu olduğu hükmü bulunmaktadır.
Öte yandan, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda ve diğer ilgili mevzuatta tedviren atanmaya ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiş olup, mezkûr Kanununun 177 inci maddesinde , “ Bu Kanun hükümlerine tabi Devlet memurlarından bir görevin ifası için sürekli veya geçici olarak görev yerinden ayrılanların yol giderleri ve gündelikleri, yolluklar hakkındaki özel kanun hükümlerine göre ödenir.” Hükmü yer almıştır. Bu bağlamda, 6245 sayılı Harcırah Kanunun çeşitli maddelerinde, geçici görevlendirilenlere ödenecek yolluk ve gündeliklere ilişkin hükümlere yer verilmiştir. Nitekim 17.05.1987 tarihli ve 19463 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 99 seri numaralı Devlet Memurları Kanunun Genel Tebliğinde, “1- Bir görevin vekâleten yürütülmesi halinde görevin gerekleri ve nitelikleri değişmeyeceğinden bu görevi vekâleten yürütecek olanların asil memurda aranan şartlara sahip olmaları gerekmektedir. Bu sebeple, a) 1-4 üncü dereceli kadrolara vekâlet edeceklerin 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinde belirtilen şartları haiz olmaları, b) 5-15 inci dereceli kadrolara vekâlet ettirileceklerin öğrenim durumları itibariyle tespit olunan yükselebilecek dereceyi aşmamak kaydıyla vekâlet ettirilecekleri kadronun derecesinin, kazanılmış hak aylık derecesinin üç üst derecesinden fazla olmaması gerekmektedir. 2- Asilde aranan şartlara sahip vekil memur bulunmadığı takdirde, hizmetin aksamadan yürütülebilmesi bakımından herhangi bir şekilde boşalmış veya boş bulunan bir görevin öncelikle varsa yardımcıları yoksa asilde aranan şartlara en yakın personel tarafından tedviren gördürülmesi mümkün görülmektedir. 3- 657 sayılı Kanunun vekâlet ücreti ödenmesine ilişkin 175 inci maddesine göre, tedvir dolayısıyla herhangi bir ödeme yapılması mümkün bulunmamaktadır.” Denilmektedir.
Aynı zamanda, 27.06.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin, 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle getirilen ek 9 uncu maddesinin beşinci fıkrasında, “Birinci fıkra kapsamına giren personelden; kurumlarınca bir kadroya kurum içinden veya kurum dışından vekalet ettirilenlere, vekaletin 657 sayılı Kanunun 86’ıncı maddesine istinaden yapılmış ve bu hususun onayda belirtilmiş olması, vekalet görevinin Bakanlar Kurulu kararı veya müşterek karar ile atama yapılması gereken kadrolar için ilgili bakan, diğer kadrolar için asili atamaya yetkili amir tarafından verilmesi, vekalet eden personelin asaleten atanmada aranan tüm şartları (asaleten atanmada sınav şartı aranılan kadrolar için bu sınavlara girebilme hakkının elde edilmiş olması dahil) taşıması kaydıyla vekalet ettikleri kadro için öngörülen ek ödemenin asli kadroları için öngörülen ek ödemeden fazla olması halinde, aradaki fark, vekalet görevine başlanıldığı tarihten itibaren ve bu görev fiilen yapıldığı sürece ödenir. Ancak, mehil müddeti, yıllık izin, mazeret izni, hastalık ve refakat izni, geçici görev, vekâlet, görevden uzaklaştırma, hizmet içi eğitim, seminer ve kurs nedeniyle görevlerinden ayrılanlara vekâlet edenlere bu şekilde ödeme yapılmaz.” Hükmü mevcuttur.
Üniversitelerdeki, şube müdürü, yüksekokul sekreteri, fakülte sekreteri, ayniyat saymanı, hastane müdürü, hastane müdür yardımcısı gibi kadrolara vekaleten görevlendirilebileceği, 632 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına göre 657 sayılı Devlet Memuru olan personelin vekaleten görevlendirilmeleri halinde bu görevi yürütmelerinin, yukarıda yer verilen hükümler çerçevesinde mümkün olduğu, ancak, vekalet eden personelin asaleten atanmada aranan tüm şartları (asaleten atanmada sınav şartı aranılan kadrolar için bu sınavlara girebilme hakkının elde edilmiş olması dahil) taşıması kaydıyla vekalet ettikleri kadro için öngörülen ek ödemenin asli kadroları için öngörülen ek ödemeden fazla olması halinde, aradaki farkın, vekalet görevine başlanıldığı tarihten itibaren ve bu görev fiilen yapıldığı sürece ödenmesi mümkün bulunmaktadır. Dolayısıyla, üniversiteler tarafından vekâleten görevlendirilen, 632 sayılı KHK’ye göre memur kadrosuna geçen personelin, maaşların üniversitenin öz gelirlerinden ya da döner sermaye bütçesinden karşılanması nedeniyle boş bulunan bu kadrolara görevlendirilemeyecekleri, maaşlarının hazine yardımı dışından karşılananların görevlendirilemeyeceği, şeklindeki cevabın kanuni dayanağı bulunmadığı değerlendirilmektedir.
8. 2547 Sayılı Yükseköğretim Kanuna Göre Gelir Gider Dengesi
2547 Sayılı Kanunun 58/h-1 maddesinde, “(Değişik:17.02.2011-6114/17 md.) Döner sermaye işletmesi faaliyetlerinin gerçekleştirilmesinde, kaynakların ekonomik verimli ve tasarruflu kullanılması esastır. Yapılacak olan ödemelerde gelir-gider dengesinin gözetilmesi zorunludur.” Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin 5 inci fıkrasında, “ Yapılacak ödemelerde gelir gider dengesi gözetilerek, döner sermaye kaynakları uygun olduğu takdirde ek ödeme yapılır.” Düzenlemeleri bulunmaktadır. Anılan düzenlemeden, yönetim kurulunun söz konusu takdir yetkisinin kullanırken dikkat etmesi gereken en önemli konunun işletmenin gelir gider dengesi olduğu anlaşılmaktadır.
Gelir gider dengesinin gözetilmesi, işletmenin varlığını sürdürebilmesi, işletme faaliyetlerinin yürütülmesinde devamlılığın ve kalitenin sağlanması, arttırılması ve geliştirilmesi için hayati öneme sahiptir. Bu nedenle, döner sermaye ek ödemesi ile ilgili mevzuatta sıkça gelir gider dengesinin gözetilmesi hususunda atıf yapılmaktadır.
Döner sermaye işletmelerinde dağıtılacak döner sermaye miktarının belirlenmesi yetkisi, ilgili mevzuatla tanınan üst sınırı geçmemek üzere yönetim kurullarına verilmiştir. Dağıtılacak döner sermaye miktarının belirlenmesindeki bu takdir yetkisinin, işletmenin gelir gider dengesinin gözetilmesi suretiyle kullanılması da kanuni bir zorunluluk olarak ortaya konulmuştur.
Burada amaçlanan, döner sermayeli işletmeler açısından bir gider unsursu olan döner sermaye ek ödemsinin işletmelerin gelir gider dengesini olumsuz yönde etkileyerek mali yapılarını bozacak bir unsur haline gelmesini önlemektir.
632 sayılı KHK’ ya göre kadroya geçiş işlemleri yapılırken, 657 sayılı Kanunun 4/A maddesine tabi olması ve 657 sayılı Kanunun tüm haklarından yararlanması gereken sözleşmeli personelden ücretleri döner sermayeden ödenenlerin, döner sermaye kadrolarına geçirildikleri belirtilmiştir.
Böylece de üniversite hastaneleri ve Sağlık Kültür Dairesi Başkanlıkları bünyesinde aynı görevi ifa eden, aynı yerde çalışan ancak farklı statülere tabi ‘genel bütçe kadrolular’ ve ‘döner sermaye kadrolular’ olarak iki farklı kadrolu istihdamı oluşmuştur.
Döner sermaye kadrolu personel, döner sermaye yetersizliği halinde doğrudan etkilenecektir. Yalnızca ek ödemelerini değil, maaşlarını da zamanında alamama ya da eksik alma ihtimalleri vardır.
Döner sermaye kadrolular yalnızca ek ödemeler noktasında değil, atamalar noktasında da genel bütçeli personele göre daha ciddi sıkıntılar yaşamaktadırlar.
Maliye Bakanlığı tarafından söz konusu personelin genel bütçeye geçirilmesi ile atamalara kökten çözüm getirilmesi mümkün iken, tesis etmiş olduğu işlem Anayasa ve uluslararası sözleşmeler ile güvence altına alınan eşitlik ilkesine de aykırıdır. Maliye Bakanlığı 632 sayılı KHK’ ya istinaden sözleşmeli personeli kadroya geçirirken; ‘genel bütçedekiler’ ve ‘döner sermayedekiler’ diye personeli ayırmış ve döner sermayedekileri mağdur etmiştir. Ayrıca da, maaşların hastane döner sermayesinden ödenmesi hastaneye ekstra bir külfet getirmektedir. Bu sebeple 632 sayılı KHK gereği maaşların genel bütçeden ödenmesi gerekmektedir.
- 9. 657 Sayılı Kanuna Tabi Personelin Atama ve Nakil Kontenjanları
Hali hazırdaki düzenlemede, bir kamu kurumunun 2013 yılında atama yapabileceği sayı sınırı, bütçe kanununda, bir önceki yıl boşalan kadrolarının yüzde 50’si olarak tanımlanmıştır.
(1) Hâkimlik ve savcılık meslekleri ile bu meslekten sayılan görevlere ve (2) Tıpta ve Diş Hekimliğinde Uzmanlık Eğitimi Yönetmeliği uyarınca asistan kadrolarına yapılacak atamalar, “7.5.1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun ek 1 inci ve ek 6’ıncı maddeleri uyarınca yapılacak atamalar”, (3) Maliye Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Gelir İdaresi Başkanlığı ve Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığında münhasıran vergi ve sosyal güvenlik alanlarında istihdam edilecek yardımcı kadrolarına yapılacak atamalar, (4) 657 sayılı Kanunun 53 üncü maddesine göre yapılacak özürlü personel atamaları, (5) 27.7.1967 tarihli ve 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu kapsamında veya diğer ilgili mevzuata göre yapılacak askerî personel atamaları, (6) emniyet hizmetleri sınıfında bulunan kadrolara yapılacak atamalar, (7) 12.4.1991 tarihli ve 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanununun ek 1 inci maddesi ve 24.5.1983 tarihli ve (8) 2828 sayılı Sosyal Hizmetler Kanununun ek 1 inci maddesi uyarınca yapılacak atamalar, “merkezî yönetim bütçe kanunu kapsamında yer alan genel ve özel bütçeli kamu idarelerinden; ilgili bakanlık ile bağlı kuruluşlarının ve aynı bakanlığa bağlı kuruluşların döner sermaye kadrolarında bulunanlar hariç olmak üzere kendi aralarında yapacakları nakiller” ile (9) 24.11.1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanunun 22 inci maddesi uyarınca yapılacak personel nakilleri merkezî yönetim bütçe kanununda öngörülen atama sınırlamalarına tabi değildir.
Sınırlamalara tabi olmaksızın atama yapılabileceği ikinci fıkrada belirtilen kadrolardan ayrılanların sayısı merkezî yönetim bütçe kanununda öngörülen atama sayısının hesabında dikkate alınmaz.
Merkezî yönetim bütçe kanununda belirtilen atama sayısının kamu idare, kurum ve kuruluşları itibarıyla dağılımı, kullanımı ve diğer hususlar Devlet Personel Başkanlığının bağlı olduğu Bakan ve Maliye Bakanının müşterek teklifi üzerine Başbakan onayı ile belirlenir. İhtiyaç duyulması hâlinde söz konusu onayda atama sayısı ilgili bakanlık ile bağlı kuruluşları için toplam sayı olarak belirlenebilir. Mali yıl içinde yeniden teşkilatlanan veya yeni kurulan kamu idare, kurum ve kuruluşları için merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenen atama sayısının yüzde onunu geçmemek ve Personel Giderlerini Karşılama Ödeneği tertibindeki ödenek dikkate alınmak suretiyle ilave sayı tespit etmeye Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir.
190 sayılı KHK’ da bakanlık ve bağlı kuruluşları arasında yapılan nakiller, istisnai hükümleri arasında değildi. Ancak 9 Mart 2013 tarihi itibariyle bakanlık ve bağlı kuruluşları arasındaki nakiller de “Açıktan veya nakil suretiyle yapılabilecek toplam atama sayısı Sınırı”nın istisnası arasına alınmıştır.
Yapılan düzenlemeye göre,
1-Bakanlık ve bağlı kuruluşu arasındaki nakiller,
2-Aynı bakanlığın bağlı kuruluşlar arasındaki nakiller, açıktan veya nakil suretiyle yapılabilecek toplam atama sayısı sınırlaması içinde değerlendirilmeyecektir.
Merkezî yönetim bütçe kanunu kapsamında yer alan genel ve özel bütçeli kamu idarelerinden; ilgili bakanlık ile bağlı kuruluşlarının ve aynı bakanlığa bağlı kuruluşların döner sermaye kadrolarında bulunanlar hariç olmak üzere kendi aralarında yapacakları personel nakilleri merkezî yönetim bütçe kanununda öngörülen atama sınırlamalarına tabi değildir. Ancak döner sermaye kadrosunda olan personel bu istisna hükmü dışında tutulmuştur. Ancak üniversitelerin Sağlık Kültür Spor Dairesi Başkanlıklarında çalışan 632 sayılı KHK ile memur olanlar bahsedilmediğinden kapsam dışında oldukları değerlendirilmektedir. Böyle 632 sayılı KHK ile memur kadrosuna geçenlerden maaşlarını döner sermayeden alanlar ile öz gelirlerden karşılananlar arasında bile farklı uygulama yapılmaktadır.
- 10. Sonuç ve Değerlendirme
Yaklaşık 205 bin sözleşmeli personeli kapsayan 632 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile ilgililere büyük bir imkân sağlanmıştır. Ancak yapılan uygulamalarla sağlanan bu imkânlar yok sayılarak kişiler mağdur edilmektedirler.
Sözleşmeli personelden memur statüsüne geçen personele 657 sayılı kanun öngördüğü yer değiştirme, bir üst göreve vekâlet etme, yükselme ve unvan değişikliği imkânlarından yararlanmaları maaşlarını döner sermaye veya öz gelirden karşılanıyor olması gibi bir gerekçe ile talepleri dikkate alınmamaktadır. Üniversitelerdeki sözleşmeli personelin 632 sayılı KHK ile memur kadrolarına geçmeleri ile sözleşmeli kadroda kalmaları arasında yapılan uygulamalar değerlendirildiğinde bir fark olmadığı görülecektir. Maliye Bakanlığının 632 sayılı KHK ile memur kadrosuna geçenlerin ücretlerini bütçeyi dengelemek adına yaptığı bu uygulamanın yasal bir dayanağının olmadığı, bütçeyi dengelemek adına 657 sayılı yasanın tanıdığı haklardan mağdur olmalarını anlamak mümkün değil.
Yapılan uygulama 632 sayılı KHK de yer almadığı gibi 657 sayılı Kanunla kişilere verilmiş bir hak olup kullandırılmamaları anayasaya aykırı bir durum arz etmektedir. 632 sayılı KHK ye göre memur olan personelinde yer değişikliği, vekâlet, atama yükselme ve unvan değişikliği sınavlarına girmeleri sağlanmalıdır.
KAYNAKCA
Akın ŞİMŞEK Rekabet Kurumu Basın ve Yayın Müdürü “632 Sayılı KHK ile Kadroya Alınan Sözleşmeli Personelin Emeklilik Yaşı ve Hizmetinin Tespiti” başlıklı Güncel Mevzuat Derginsinin 66 ıncı sayısı Haziran 2011 yayınlanan makalesi
Hasan ÖZKAN Türk Eğitim sen Ankara 1 nolu Şube Sekreteri “Maaşlarını Döner Sermayeden Alan 657 Ayılı Kanuna Tabi Memurların Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Sınavlarına Girebilmeli” başlıklı Türk Eğitim-Sen Şubat 2012 tarihli Haber Bültenindeki makalesi
Âdem DİNÇ Devlet Personel Uzmanı Mali Hukuk Dergisinin 162 inci sayında yayınlanan “Soru-Cevap” Bölümünde konuya ilişkin verdiği yanıt
Serkan AĞDENİZ Eskişehir Osmangazi Üniversitesi İç Denetçisi’nin “2547 Sayılı Yükseköğretim Kanuna Göre Yapılan Döner Sermaye Ek Ödemesine Gelir Gider Dengesi Perspektifinden Bir Bakış” Başlıklı Güncel Mevzuat Dergisinin 85 inci Ocak 2013 tarih sayılı makalesi
Ayhan GÖKDEMİR
Dokuz Eylül Üniversitesi
Seferihisar Fevziye Hepkon Meslek Okul Sekreteri
ayhan.gokdemir@deu.edu.tr
Not: Bu yazıdaki tüm görüşler yazarına (Ayhan GÖKDEMİR) aiittir.